"Eilige Einkäuferin" in der Innenstadt von Hilden (Bronzeskulptur)

Die landesplanerische Prüfung des großflächigen Einzelhandels

Einzelhandelsbetriebe sind Betriebe, die Produkte ausschließlich oder zumindest überwiegend an den Endverbraucher verkaufen. Dazu zählen auch Betriebe, die Produkte unter Ausschaltung des Groß- und Zwischenhandels direkt an den Endverbraucher veräußern.

Maßgeblich für die raumordnerische Betrachtung sind Einkaufszentren und großflächige Einzelhandelsbetriebe im Sinne des § 11 Abs. 3 Baunutzungsverordnung.

Befinden sich mehrere Einzelhandelsbetriebe verschiedener Art und Größe in räumlicher Nachbarschaft, spricht man von einer Agglomeration. Meistens handelt es sich hier um Einkaufszentren, die mehrere Einzelhandelsbetriebe in einem einheitlich geplanten, finanzierten, gebauten und verwalteten Gebäudekomplex unter einem Dach beherbergen.

Großflächige Einzelhandelsbetriebe zielen darauf ab, Kaufkraft aus einem bestimmten Einzugsbereich zu binden und entfalten daher häufig Wirkungen über eine Kommune hinaus. Je größer die Betriebe sind, umso wahrscheinlicher ist auch, dass sie sich auf die Versorgungssituation der Standort- oder Nachbargemeinden auswirken. Um unvertretbare negative Folgen auf der örtlichen und regionalen Ebene auszuschließen, gilt für den Neubau, die Erweiterung oder die Nutzungsänderung von großflächigen Einzelhandelsbetrieben in den meisten Fällen ein Prüfvorbehalt.

Entschließt sich eine Kommune zur Neuaufstellung oder Änderung eines Bauleitplanes mit dem Ziel, in einem Gebiet großflächigen Einzelhandel zuzulassen, muss sie ihr Vorhaben mit der Regionalplanungsbehörde und den Nachbarkommunen abstimmen. Die Regionalplanungsbehörde prüft im Rahmen des sogenannten Anpassungsverfahrens nach § 34 Landesplanungsgesetz NW, ob das Vorhaben mit den Zielen der Landesplanung vereinbar ist.

Diese ergeben sich aus dem Landesentwicklungsplan NRW. Die darin festgelegten Ziele sind zu beachten, die Grundsätze in Abwägungs- oder  Ermessensentscheidungen zu berücksichtigen (§§ 4 und 5 Raumordnungsgesetz). Dementsprechend wird die Verordnung im landesplanerischen Abstimmungsverfahren nach § 34 Landesplanungsgesetz als maßgeblich zugrunde gelegt.

Auch der neue Regionalplan (RPD) für die Planungsregion Düsseldorf orientiert sich mit seinen Regelungen im Kapitel 3.4 eng an den landesweiten Vorgaben des Landesentwicklungsplanes NRW (Kapitel 6.5).

Zudem ist der sogenannte Einzelhandelserlass Grundlage für die Beurteilung großflächiger Einzelhandelsvorhaben.

Mit dem Landesentwicklungsplan – Sachlicher Teilplan Großflächiger Einzelhandel – wird die Entwicklung des großflächigen Einzelhandels in Nordrhein-Westfalen seitens der Landesplanungsbehörde neu definiert. Absicht dieser gesetzlichen Regelung ist es, die Zentren als Handels-, Arbeits- und Wohnstandorte zu stärken, landesweit ausgewogene Versorgungsstrukturen zu erhalten und einen schonenden Umgang mit Flächen zu gewährleisten. Dazu sollen durch die Steuerung der Entwicklung im großflächigen Einzelhandel die Innenstädte und Stadteilzentren gestärkt werden.

Die landesplanerische Prüfung durch die Regionalplanungsbehörde dient zur Klärung, ob ein großflächiges Einzelhandelsprojekt an einem dafür geeigneten Standort in einer angemessenen Größenordnung geplant ist. Zweck dieses Verfahrens ist es nicht, den Strukturwandel im Handel zu verhindern oder gar neuen Betriebs- und Vertriebsformen den Zugang zum Markt zu verwehren. Dahinter steht vielmehr die Absicht, die planende Kommune selbst und insbesondere ihre Nachbarn vor unzumutbaren negativen Auswirkungen solcher Projekte zu schützen.

Viele Kommunen versorgen nicht nur die eigene Bevölkerung mit Gütern und Dienstleistungen, sondern auch die Einwohner der benachbarten Städte und Gemeinden. Über ein hierarchisch abgestuftes Netz „Zentraler Orte“ wird in allen Teilen des Landes langfristig eine gleichwertige, flächendeckende und zugleich wirtschaftliche Versorgung planerisch sichergestellt. Besonders wichtig ist dabei, Angebote für die kurzfristige, tägliche Bedarfsdeckung in der Nähe der Wohnung zu schaffen und zu erhalten.

Nordstraße (Einkaufsstraße in Düsseldorf)
Einkaufszentrum "Sevens" auf der Königsallee in Düsseldorf

Großflächige Einzelhandelsbetriebe und Einkaufszentren können wegen ihrer oft weiträumigen Einzugsbereiche dieses Versorgungsnetz gefährden. Solche Vorhaben sind deswegen nur mit den Intentionen der Raumordnung und Landesplanung vereinbar, wenn sie hauptsächlich Kunden und damit Kaufkraft aus dem Versorgungsbereich der Standortkommune binden und die Versorgungsfunktion der Nachgemeinden nicht in unzumutbarer Weise beeinträchtigen.

Die Frage, wann ein Vorhaben über den Versorgungsbereich hinaus unzumutbare Wirkungen entfaltet, ist nicht leicht zu beantworten. In jedem Fall sind als wesentlicher Prüfmaßstab bei der landesplanerischen Beurteilung neuer großflächiger Einzelhandelsplanungen der Sachliche Teilplan Großflächiger Einzelhandel sowie der Regionalplan zu beachten.

Bei der Beurteilung sind die Stellungnahmen der Industrie- und Handelskammern, der Handwerkskammernund der Einzelhandelsverbände hilfreich. In Einzelfällen werden darüber hinaus von interessierten Investoren oder planenden Kommunen in Auftrag gegebene Gutachten herangezogen. Das trifft vor allem für Factory-Outlet-Center oder Urban-Entertainment-Center zu, deren Auswirkungen besonders schwer abzuschätzen sind.

Grundsätzlich gilt: je detaillierter die Angaben zum Vorhaben – zu Verkaufsfläche, Sortimenten, Umsatzerwartung, Versorgungsbereich, Kaufkraft der Bevölkerung etc – sind, desto fundierter wird die landesplanerische Stellungnahme sein.

Der Regionalplanungsbehörde liegen die genannten Daten im Allgemeinen nicht vor. Für die landesplanerische Prüfung ist sie daher auf entsprechende Angaben der planenden Kommune sowie die Stellungnahmen von sachkundigen Stellen und den Nachbargemeinden angewiesen. Hilfreich für die Beurteilung von großflächigen Einzelhandelsprojekten ist regelmäßig ein kommunales oder regionales Einzelhandelskonzept.